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정책네트워트 모형의 특징이 참여자와 비참여자를 구분하는 경계가 존재한다고 하는데 이슈공동체는 개방적이여서 많은 사람들이 참여를 할 수 있잖아요. 그러면 이슈공동체는 개방적임에도 불구하고 비참여자를 구분할 수 있다는 의미로 받아들여야 할까요?